O kontroli

Kilka tygodni temu tekst na szponach zainspirowała pokonferencyjna publikacja UZP „Kontrola zamówień publicznych. VI Konferencja Naukowa 17-18 czerwca 2013 r., Wrocław”. Tam skupiłem się na tylko jednym kontrowersyjnym tekście, całą resztę zbywając krótkim, jednozdaniowym postscriptum – o tym, że poza kilkoma wyjątkami całość „rozczarowuje praktyka zamówieniowego”. Bo faktycznie, „praktyk zamówieniowy” oczekuje nie oderwanych od rzeczywistości rozważań teoretycznych czy odniesień do filozofii kontroli, a raczej analiz konkretnych, zdarzających się w praktyce przypadków. Oczywiście, taka była natura konferencji, a tego tematu w szczególności, że trudno traktować taki zarzut do końca poważnie.

Bez dwóch zdań, kontrola jest narzędziem sankcyjnym. Celem jest znalezienie dziur w całym i ich uwypuklenie. Aby ukarać, ale też przy okazji aby nauczyć na przyszłość („dać nauczkę” brzmi kiepsko). Oprócz tego jednak wiele organów kontrolujących ma zapisany także obowiązek działalności edukacyjnej. Obowiązek często zaniedbywany, a jeśli już realizowany – to poprzez upowszechnianie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli lub ogólnych analiz. Nawet jednak i w takim zakresie miałoby to jakiś sens, zamawiający bowiem mogliby się uczyć na błędach innych zamawiających. Byleby te wyniki kontroli miały sens, a z tym bywa różnie.

Mi samemu też zdarzało się grać rolę kontrolującego. W jednym z wypadków towarzyszył mi „zawodowy kontrolujący”, nie mający specjalnego doświadczenia w zamówieniach, wyposażony natomiast w magiczną check-listę. To oczywiście znakomite narzędzie wspomagające kontrolę, jednak w sytuacji, gdy osoba posługująca się tym narzędziem jest w stanie sprawdzić jedynie rzeczy oczywiste (a nie odpowie na pytanie, czy warunek udziału w postępowaniu nie narusza uczciwej konkurencji), owa check-lista staje się karykaturą samej siebie. Można sprawdzić, na przykład, czy zachowano wymaganą minimalną ilość dni na złożenie oferty (bo to da się policzyć), natomiast trudniej o refleksję, czy w tym wypadku owa minimalna określona w ustawie była wystarczająca (bo tu nie tylko o liczenie chodzi). Zwraca się uwagę, że ogłoszenie zawisło na tablicy ogłoszeń o dzień za późno (bo da się łatwo sprawdzić), natomiast nie zauważa się znaczącego błędu merytorycznego podczas oceny ofert. Często zatem jako naruszenia są wskazywane drobiazgi bez żadnego praktycznego znaczenia. Nieracjonalne jest to zwłaszcza w przypadku, gdy mamy do czynienia z dofinansowaniem ze środków unijnych i legendarnymi „korektami finansowymi”.

Taki zły przykład można znaleźć w przywołanej publikacji w tekście przedstawiającym wybrane przypadki naruszeń Pzp odkryte w toku kontroli NIK. Większość z nich jest oczywiście bez zarzutu, jednak akurat jeden należy moim zdaniem do gatunku kuriozów (str. 122). Mianowicie zamawiający udzielił zamówienia uzupełniającego. NIK skontrolował, czy w ogłoszeniu o zamówieniu podstawowym przewidziano taką możliwość. Okazało się, że początkowo nie przewidziano, ale zamawiający zmienił wówczas zdanie i dokonał zmiany ogłoszenia dopisując możliwość udzielenia zamówień uzupełniających w wysokości 50% zamówienia podstawowego, ale nie zmienił wskazanej w ogłoszeniu „całkowitej wielkości zamówienia” (też powinien powiększyć ją o 50%). Stwierdzono naruszenie art. 32 ust. 3 przy zamówieniu podstawowym. Tylko po co? W tym konkretnym wypadku zamawiający pozostawał cały czas w obrębie tego samego progu. Postanowienia ogłoszenia (także po zmianie) były całkowicie jasne. Typowe przeoczenie, kompletnie bez znaczenia dla postępowania…

Marzyłby mi się idealny świat, w którym kontrolujący wyciąga bata, gdy znajdzie poważne przewinienie, a o drobiazgach dyskutuje i poucza. Pełniąc w ten sposób rolę edukacyjną właśnie. Marzyłby mi się świat, w którym kontrolujący nie tylko wskazuje błąd, ale także podejmuje wysiłek wskazania, jak być powinno i dlaczego właśnie tak (niekiedy będzie to proste, niekiedy trudniejsze, jak np. w kwestionowanych przez NIK warunkach finansowych stosowanych przez GDDKiA). Coś konstruktywnego :)

I wreszcie marzyłby mi się świat, w którym organy kontrolujące nie tylko nie zaniedbują działań edukacyjnych, jak to jest obecnie, ale także prowadzą je także poprzez wskazywanie dobrych praktyk, na jakie natrafili podczas kontroli (nie tylko nauka na złym przykładzie, ale i coś konstruktywnego). Jakoś nigdy dotąd nie spotkałem się z przypadkiem, aby organ kontrolujący w ramach owej kulejącej działalności edukacyjnej promował dobrą praktykę stwierdzoną u kontrolowanego. Dlaczego? Nigdy nie natrafiono na takie dobre praktyki?? Byłoby to zapewne znacznie prostsze, od wypracowywania różnych modeli od zera, co zresztą też rzadko się zdarza (Prezes UZP, po 20 latach działalności instytucji, chwali się opracowaniem jednego wzoru umowy…).

Ps. I żeby polać nieco oliwy na wzburzone serca kontrolujących – 100% racji ma prof. Panasiuk pisząc, że „od jakości prawa zależy również jakość prowadzonych kontroli” (str. 62). Póki system jest zły, póki przepisy są zmieniane nieustannie i na dodatek w odpowiedzi na doraźne potrzeby polityczne, póki wykładnia tego prawa zmienia się bez zmiany samego przepisu (zamawiający więc postępuje w dobrej wierze w zgodzie z akurat panującym orzecznictwem, za parę miesięcy w orzecznictwie następuje wolta, przychodzi kontrola i… – weźmy choćby przykład odrzucania ofert za zły VAT czy ciągłej ewolucji orzecznictwa w zakresie art. 26 ust. 2b ustawy).

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany.