Dwa tygodnie temu pisałem tu o nieszczęsnym rozporządzeniu ministra finansów oraz informacji eurostatu, dotyczących kwalifikowania wydatków związanych z ppp do długu publicznego. Wspomniałem tam, że interpretacja przepisów tego rozporządzenia daleka jest od jednoznaczności – gdyż teoretycznie rzecz biorąc uprawnione jest stwierdzenie, że „każdy wydatek dokonywany przez podmiot publiczny w bardziej lub mniej bezpośredni sposób wpływa na wielkość jego zadłużenia”. W przypadku ppp problem może sięgać jednak jeszcze dalej.

Obowiązująca od pewnego czasu nowa ustawa o finansach publicznych wprowadziła nowy sposób obliczania limitów, mających ograniczać możliwość zadłużania się przez samorządy. Dotychczasowe limity (wciąż jeszcze obowiązujące) to wielkość skumulowanego zadłużenia odniesiona do dochodów jst (nie większa niż 60%) oraz wielkość kosztów obsługi długu odniesiona do tychże samych dochodów (nie większa niż 15%). Nowy wskaźnik, który będzie musiał być przestrzegany od 2014 r., zawarty w art. 243 nowej ustawy o finansach publicznych (więcej o nim było tu przed rokiem. Ten nowy sposób obliczania to de facto stary wskaźnik wielkości kosztów obsługi długu odniesionej do wielkości dochodów. Zmienia się jednak dopuszczalny limit – nie będzie to, jak dotąd, 15%, ale obliczana osobno dla każdej jst i dla każdego roku średnia z wyliczonych dla trzech poprzednich lat stosunków nadwyżki operacyjnej (powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku) do dochodów. Kluczem do limitu jest zatem owa nadwyżka operacyjna – im jest większa, tym większa średnia, tym więcej długu można spłacić, tym więcej długu można zaciągać.

Nadwyżka operacyjna budżetu jst to różnica między dochodami bieżącymi jst (a zatem dochodami nieprzeznaczonymi bezpośrednio na majątek i niepochodzącymi bezpośrednio ze sprzedaży majątku) a wydatkami bieżącymi jst (a zatem wszystkimi wydatkami z wyjątkiem wydatków inwestycyjnych, udziału w spółkach itp.). Im więcej zaś dochodów bieżących i im mniej wydatków bieżących, tym nadwyżka wyższa. Realizując jakąś inwestycję w normalnym trybie, sprawa jest dość prosta: wykonawca inwestycję realizuje, my płacimy mu za to wynagrodzenie, jest to wydatek inwestycyjny, a zatem majątkowy. Natomiast, gdy zaczniemy rozważać problem partnerstwa publiczno-prywatnego, zaczynają nam się rodzić gdzieniegdzie problemy.

Zacznijmy może od tego, gdzie problemu nie ma. Problemu nie ma wtedy, gdy zapłata wynagrodzenia w ramach partnerstwa po stronie zamawiającego przybiera charakteru zakupu udziałów w spółce. Taki wydatek to wydatek majątkowy (zaś późniejsze działania spółki na budżet jst nie wpływają).

Problemu nie ma także w takim zakresie, w jakim w ramach umowy ppp zamawiający (partner publiczny) ponosi część kosztów inwestycji w formie wkładu własnego (płaci częściowo za wykonanie inwestycji, niejako „bezpośrednio”). Wówczas mamy do czynienia z wydatkiem majątkowym, aczkolwiek sens ppp polega na tym, że ta bezpośrednia zapłata nigdy w całości nie rekompensuje kosztów wytworzenia majątku. Pozostaje zatem pozostała część. Jeśli wykonawca sam wypracowuje tę pozostałą część (np. świadcząc usługi osobom trzecim, które za to płacą), problem zamawiającego nie dotyczy.

Często jednak sensem partnerstwa jest to, że podmiotem, na którego rzecz świadczone są usługi, jest sam zamawiający – który płaci bądź to za usługi, bądź tzw. opłatę za dostępność (niezależnie od ilości świadczonych usług) – i stanowi to część lub nawet całość wynagrodzenia wykonawcy. I w tym zakresie problem jest. Nie ulega bowiem wątpliwości, że opłata za usługi jest wydatkiem bieżącym. Chociaż to za pomocą tej opłaty wykonawca odzyskuje koszty poniesione na realizację inwestycji, dla zamawiającego wydatek inwestycyjny to nie jest. W przypadku opłaty za dostępność – cóż, potraktować można go analogicznie do czynszu dzierżawnego, który też co do zasady nie jest wydatkiem ponoszonym na utworzenie majątku, ale wydatkiem o charakterze bieżącym. W obu tych sytuacjach zatem, choć gros ponoszonych wydatków idzie w praktyce na spłatę inwestycji (nie ulega jednak wątpliwości, że w obu wypadkach także na utrzymanie bieżące przedmiotu partnerstwa, zapewnienie jakości świadczonych usługi itd.), mamy do czynienia z wydatkiem bieżącym, którego wzrost zmniejsza nadwyżkę operacyjną, a zatem jednocześnie zmniejsza możliwość zadłużania się.

We wspomnianym dwa tygodnie temu opracowaniu Instytutu PPP na temat przypadku budowy mieszkań komunalnych w Krakowie w pierwszym numerze „Biuletynu PPP” (str. 52), z którym w międzyczasie zdołałem się nieco bliżej zapoznać, jest także mowa o tym problemie. Znajduje się tam twierdzenie następujące, odnoszące się do naszej sytuacji: „Ponieważ wynikiem realizacji umowy o ppp jest, co do zasady, składnik majątkowy przekazywany podmiotowi publicznemu po zakończeniu współpracy, a całe wynagrodzenie partnera prywatnego związane jest z nabyciem przez podmiot publiczny składnika majątkowe, to w ocenie doradcy wynagrodzenie partnera publicznego w całości powinno być kwalifikowane jako wydatek majątkowy.” Twierdzenie niezwykle cenne i odważne (zważywszy, że wynagrodzenie dla partnera prywatnego idzie w części na pokrycie kosztów inwestycji, ale w części na pokrycie kosztów bieżących utrzymania, zarządzania itd.), jednak zupełnie bezwartościowe biorąc pod uwagę jakże słuszne zdanie kolejne: „Niemniej jednak, jak podniósł doradca, obecnie obowiązujące przepisy prawa nie dają wprost podstawy do takiej tezy”.

Opisane są próby wydobycia nieco bardziej szczegółowych wskazówek od organów do tego uprawnionych (GUS, RIO, MF). Odpowiedź w tym zakresie udzieliło wyłącznie MF i to niezmiernie lakoniczną: „w zależności od podpisanej przez JST umowy o ppp w danej JST może wystąpić wydatek bieżący bądź majątkowy”. Stwierdzenie absolutnie oczywiste. Tymczasem autor analizy próbuje wysnuwać z kontekstu zdania daleko idące wnioski (umowa neutralna dla długu będzie generować wydatki majątkowe, umowa zaliczana do długu – wydatki bieżące), jednak zupełnie nieuprawnione zarówno biorąc pod uwagę samo zdanie, jak i kontekst, na który powołuje się autor. Ba, w przypisie sam podaje szereg argumentów przeciwko takiej interpretacji. Problem zatem istnieje. A nie ma co ukrywać, kwalifikowanie wydatków z umowy o ppp do wydatków bieżących znacznie zmniejsza atrakcyjność takiego instrumentu finansowania inwestycji dla wielu samorządów.

Ps. Wspomniane na końcu opracowanie, choć w zasadzie bardzo cenne, uraża mnie osobiście niesłusznym (niekiedy oczywiście) podkreślaniem roli doradcy w procesie analizy tych problemów (tymczasem swego czasu akurat w tym przypadku sam uczestniczyłem). Szczególnie razi stwierdzenie, iż to gmina podzieliła wątpliwości doradcy w zakresie kwalifikowania wydatków z umowy o ppp jako bieżące lub inwestycyjne, podczas gdy w praktyce w tym konkretnym przypadku ten problem – takiej konstrukcji umowy o ppp, by jak najwięcej wydatków miało charakter majątkowy, ze wskazaniem, czemu to takie trudne – zgłaszała właśnie gmina i próbowała wydusić od doradcy jakąś odpowiedź. Analogicznie jest z cytowanym już tu zdaniem, iż to „zdaniem doradcy” nie ma podstaw w obowiązujących przepisach do wykładni, jaką prezentuje doradca – cóż, owa kontrowersyjna wykładnia jest niewątpliwie dziełem doradcy, ale już stwierdzenie, że jest zupełnie oderwania od naszej prawnej rzeczywistości to już nie tylko owego doradcy konstatacja…