Ponieważ życie tymczasowo oderwało mnie nieco od zamówień publicznych (grudzień to dość często czas, gdy priorytety się zmieniają), również i szpony się od nich wyjątkowo, w tym tygodniu, oderwą i potoczą w kierunku finansów publicznych. Co prawda zamówienia są poniekąd dziedziną związaną z tymi finansami, tym razem jednak chodzi mi po głowie temat z zamówieniami publicznymi nic nie mający wspólnego.

W uchwalonej w 2009 r., a obowiązującej (w dużej części) od początku bieżącego roku nowa ustawa o finansach publicznych zrealizowano jeden z często powtarzanych postulatów środowisk samorządowych, dotyczących likwidacji sztywnych progów dotyczących wielkości zadłużenia i możliwości ich spłaty zawartych w art. 169 i 170 starej (z 2005 r.) ustawy o finansach publicznych (słynne wskaźniki 15% i 60%) i zastąpienie ich limitami ustalanymi odrębnie dla każdej jednostki, z uwzględnieniem jej możliwości finansowych. Co prawda obowiązek przestrzegania nowej zasady wchodzi w życie dopiero od 2014 r., a wcześniej obowiązują stare wskaźniki, niemniej jednak już teraz trzeba się martwić o to, co w tym 2014 r. będzie (choćby z tego powodu, że w wieloletniej prognozie finansowej na rok 2011 i następne należy te wskaźniki już obliczyć). Realizacja tego postulatu nastąpiła poprzez wprowadzenie do nowej ustawy nieco przerażająco na pierwszy rzut oka wyglądającego art. 243, w którym zawarto wzór na obliczenie indywidualnego – dla każdej jednostki samorządu terytorialnego – limitu wielkości obsługi długu w danym roku. Piszę „przerażająco”, bo przepis zawiera ogromniasty wzór matematyczny. W praktyce jednak obliczenie jest proste.

Mianowicie, nieco upraszczając całą sprawę, stosunek kosztów obsługi długu publicznego w danym roku do dochodów (czyli w praktyce ten sam wskaźnik, który wedle starej ustawy przykładamy do sztywnego limitu 15%) w tym samym roku nie może przekroczyć średniej z wyliczonych dla trzech poprzednich lat stosunków nadwyżki operacyjnej (powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku) do dochodów. Filozofia jest dość prosta: jednostka nie powinna się zadłużać w takim stopniu, że aby to zadłużenie obsługiwać (i spłacać) musiałaby zacząć w tym celu się zadłużać i wpadać w pętlę bez końca (choć, rzecz jasna, w praktyce pieniądze w worku budżetowym zwykle nie są znaczone, a spłacając stare zadłużenie nawet w ramach takiego limitu i tak jednostka zaciąga nowe długi, aby realizować więcej inwestycji).

I choć różne rozwiązania zawarte w nowej ustawie o finansach publicznych można krytykować, to akurat ten wzór jest krokiem w dobrym kierunku. Prawie. Bo diabeł, jak zwykle, tkwi w szczegółach. Tym szczegółem jest problem bieżących kosztów obsługi długu. Na wszelki wypadek wyjaśnię, że obsługa długu składa się z dwóch elementów: spłat zadłużenia (stanowiących element rozchodów, a nie wydatków – przy czym te definicje mają w finansach publicznych nieco inne znaczenie niż w „normalnym” przedsiębiorstwie) oraz bieżącego kosztu obsługi długu (stanowi część wydatków bieżących, a składają się na niego odsetki, prowizje i im podobne). Gdy przeciętny Polak spłaca kredyt – w każdej racie ma element spłaty kapitału (jakiejś jego części) oraz odsetek za dany okres. I teraz, gdy weźmiemy na tapetę wzór z art. 243 ustawy o finansach publicznych dostrzegamy następujący fakt: limit obsługi długu w danym roku (a zatem limit wypływów na pokrycie spłat długu oraz bieżącej obsługi długu) jest obliczany na podstawie nadwyżki operacyjnej z poprzednich lat, do której obliczenia bieżąca obsługa długu także została uwzględniona (stanowi wszak część wydatków bieżących, a nadwyżka operacyjna to różnica między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi.

Jeśli zatem chcę w danym roku spłacić 100 zł kredytu, a oprócz tego od zaciągniętych długów będę musiał zapłacić w tym samym roku 10 zł odsetek – a tymczasem nadwyżka operacyjna przez ostatnie trzy lata wynosiła po 100 zł + nie będzie mi wolno tego zrobić. Problem tylko w tym, że obliczając nadwyżkę operacyjną odejmowałem od dochodów bieżących wydatki bieżące zawierające bieżący koszt obsługi długu (załóżmy, że co roku 10 zł). Jeśli wskaźnik ma służyć ograniczyć obsługę zadłużenia do realnych możliwości dłużnika, to te realne możliwości mieszczą w sobie również to, co w ubiegłych latach wydawaliśmy na bieżącą obsługę długu. Nadwyżka operacyjna to środki, które są w mojej dyspozycji – mogę przeznaczyć je na inwestycje, spłatę zadłużenia lub odłożyć na czarną godzinę. A tymczasem ja mam wydatki bieżące, obejmujące 10 zł bieżącej obsługi długu, i nadwyżkę operacyjną przeznaczoną na obsługę długu drugi raz obejmującą to samo 10 zł.

Gdyby podejść do tego racjonalnie (mając na względzie filozofię nowego wzoru, którą podałem wcześniej), to należałoby w liczniku po prawej stronie wzoru w każdym roku od wydatków bieżących odjąć wydatki na bieżący koszt obsługi długu, uzyskując nadwyżkę operacyjną na przepływach finansowych nie związanych z długiem.

Rzecz jasna to nie koniec problemów, jakie przyniosła nowa ustawa o finansach publicznych. Ba, sam art. 243 tejże ustawy można krytykować z paru innych stron. Najprostszy przykład to sytuacja, w której jednostka samorządu terytorialnego pragnie zamienić cały swój dotychczasowy dług na identyczny, ale na lepszych warunkach. Jak człowiek z kredytem mieszkaniowym i samochodowym, który bierze kredyt konsolidacyjny – tak samo w jednostce samorządu terytorialnego, przy czym zamiast kredytu konsolidacyjnego mogą być inne instrumenty dłużne, choćby obligacje. Tym większy zysk z takiej operacji, im więcej długu w ten sposób się przekształca. Problem tymczasem w tym, że gdybym chcieć cały dług w ten sposób zmienić (w praktyce nie zmieniając terminów spłat pierwotnie zaplanowanych, po prostu obniżając koszty bieżące), w budżecie trzeba zaplanować jednorazową spłatę całości zadłużenia i jednocześnie zaciągnięcie nowego zadłużenia w jednym okresie (bo z formalnego punktu widzenia tak to wygląda). Przekraczając zwykle właśnie wskaźnik z art. 243 ustawy o finansach publicznych (biorąc pod uwagę, że cały dług mojej własnej gminy sięga 60% dochodów).

Do 1 stycznia 2014 r. jeszcze sporo czasu. Dość, aby ustawę o finansach publicznych w tej mierze poprawić, ale i dość, aby jeszcze bardziej zepsuć ;)