O wpływie ppp na dług publiczny

W którymś z internetowym serwisów przeczytałem ostatnio o nowym rozporządzeniu ministra finansów w sprawie klasyfikacji tytułów dłużnych – tekst napisany w tonie sensacji, jednak w gruncie rzeczy sensacji żadnej w porównaniu z analogicznym rozporządzeniem wydanym rok wcześniej jakoś nie ma co szukać. Ale rok temu istotnie, minister zdrowo namieszał. W gruncie rzeczy to wówczas powinna powstać notka na ten temat, zwłaszcza że dość mocno mnie wówczas interesował. Minister wydając nowe rozporządzenie dostarczył jednak pretekstu, aby do niego wrócić.

Chodzi o rozporządzenie ministra finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa wydane na podstawie art. 72 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (i identycznie zatytułowane rozporządzenie z 29 grudnia 2011 r.). Ustawa nakazała ministrowi określić w szczególności rodzaje zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych wymienionych w ustawie, a zaliczanych do długu publicznego. Przy czym sama ustawa zawiera katalog takich tytułów:
– wyemitowane papiery wartościowe opiewające na wierzytelności pieniężne;
– zaciągnięte kredyty i pożyczki;
– przyjęte depozyty;
– wymagalne zobowiązania wynikające z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych,
– wymagalne zobowiązania uznane za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem.

W rozporządzeniu swoim (zarówno starym, jak i nowym) tymczasem minister napisał, że poprzez „kredyty i pożyczki” należy rozumieć także całą grupę różnych innych zobowiązań, m.in. „umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego”, „umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach”, czy „umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu”. Rozporządzenie wywołało ogromne wzburzenie w samorządach. Po pierwsze z powodu terminu: podpisano je 23 grudnia 2010 r., opublikowano 29 grudnia, wchodziło w życie 1 stycznia 2011 r., tymczasem skutki miało gigantyczne także dla planowania finansowego samorządów – wszak trzeba było to uwzględnić już w przygotowywanych od paru miesięcy wieloletnich prognozach finansowych samorządów, które od tegoż 1 stycznia miały obowiązywać (ostatnio minister pobił swoje osiągnięcie – rozporządzenie podpisano 29 grudnia 2011 r., ogłoszono 31 grudnia, a obowiązywać miało od 1 stycznia 2012 r…. – tyle tylko, że tym razem rewolucji nie było). Po drugie z powodu zakresu zmian – dotąd umowy o odroczonym terminie płatności do wskaźników długu mogły nie być wliczane. Oczywiście – zapewne niesłusznie, jednak zmiana taka nie jest zmianą, której skutki da się opanować w ciągu dwóch dni. Po trzecie z powodu kontrowersji, czy taki zakres rozporządzenia nie wykracza poza ustawową delegację. Wszak umowy o ppp nawet przy największej dawce dobrej woli nie jestem w stanie zaklasyfikować jako pożyczkę czy kredyt, które to instrumenty mają swoje prawne ramy. Zwrócił na to uwagę chociażby M. Mazurkiewicz w „Finansach Komunalnych”, nr 4/2011. Minister nie doprecyzował tytułów wymienionych w ustawie – on je znacznie rozszerzył. Dziwić zatem może brak jakiejkolwiek zmiany w tym zakresie aż dotąd (ba, powtórzenie § 3 ust. 2 rozporządzenia z grudnia 2010 r. bez zmian w rozporządzeniu z grudnia 2011 r.).

Czwarty powód wzburzenia kryje się w uwzględnieniu w kategorii tytułów zaliczanych do długu „umów o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego”. Sformułowano to w sposób zupełnie niejednoznaczny. Czytając ten tekst wprost, trudno uniknąć wrażenia, że w ten sposób każda umowa o ppp miałaby być zaliczana do długu – wszak każdy wydatek dokonywany przez podmiot publiczny w bardziej lub mniej bezpośredni sposób wpływa na wielkość jego zadłużenia. Stąd pojawiły się ogromne kontrowersje i głosy o konieczności porzucenia z tego powodu wszelkich projektów ppp realizowanych przez samorządy. Ministerstwo Gospodarki biorąc pod uwagę te głosy 11 lutego 2011 r. zwróciło się do ministra finansów zwracając uwagę na ten problem. Przy okazji wskazało, że problem nie powinien być uregulowany w rozporządzeniu ale ustawie (zapewne dając delikatnie do zrozumienia, że w rozporządzeniu zawarto coś, co nijak z delegacji ustawowej nie wynika). 10 marca 2011 r. minister finansów odpowiedział, jasno deklarując, jak należy rozumieć ten zapis – poprzez pryzmat decyzji Eurostatu z 11 lutego 2004 r.

Trudno się nie kłócić z taką wykładnią, tylko ona ma jakikolwiek sens, szkoda tylko, że wynika jedynie z pisma ministra finansów wydanego w celu interpretowania rozporządzenia wydanego w sposób niezgodny z Konstytucją RP… Decyzja Eurostatu zresztą pochodzi sprzed lat i od dawna czekaliśmy na ujęcie zasad z niej wynikających w polskim prawie, choć – z pewnością – na ujęcie nieco szczęśliwsze.

Co wskazuje decyzja Eurostatu (dostępna tutaj)? Wskazuje, że umowa o ppp nie rodzi konsekwencji dla długu publicznego wtedy, gdy strona prywatna ponosi w ramach tej umowy ryzyko budowy oraz co najmniej jedno z ryzyk: dostępności lub popytu. Oczywiście, rzadko podział bywa zerojedynkowy – przerzucenie całości ryzyka budowy na partnera prywatnego rzadko bywa spotykane, partner publiczny zwykle jakiejś jego elementy bierze na siebie (np. ryzyko wynikające z ewentualnej nieprawidłości dokumentacji dostarczonej partnerowi prywatnemu). Jeśli zatem jest mowa o tym, kto ponosi jakie ryzyko, zawsze trzeba mieć na uwadze nie całość ryzyka, ale jego zasadniczą, przeważającą część. Zatem większość typowych umów ppp (opierających się tego typu podziale ryzyka) nie będzie wliczana do długu publicznego…

Słowniczek (na podstawie decyzji Eurostatu):

„Ryzyko budowy” – leży po stronie partnera prywatnego, gdy to on ponosi konsekwencje np. opóźnień w dostawach, nieprzestrzegania norm, dodatkowych kosztów, braków jakościowych czy wpływu czynników zewnętrznych. Strona publiczna weźmie na siebie to ryzyko, jeśli np. będzie dokonywać płatności na rzecz partnera publicznego bez uwzględnienia faktycznego stanu aktywów.

„Ryzyko dostępności” – leży po stronie partnera prywatnego, jeśli to on ponosi odpowiedzialność za udostępnienie efektu partnerstwa użytkownikom, np. dotyczących ustalonych w umowie ilości, norm jakości, a strona publiczna może wówczas w jakiś sposób partnera prywatnego karać (np. ograniczając opłatę za dostępność). Strona publiczna weźmie na siebie to ryzyko np. wtedy, gdy opłata za dostępność nie będzie uzależniona od faktycznej dostępności przedmiotu partnerstwa.

„Ryzyko popytu” – leży po stronie partnera prywatnego, jeśli to on ponosi skutku zmienności popytu na usługi świadczone w wyniku realizacji partnerstwa w wyniku okoliczności zewnętrznych. Strona publiczna weźmie na siebie to ryzyko, jeśli zobowiąże się zapewnić określony minimalny poziom dochodów partnerowi (albo wprost zobowiąże się do użytkowania przedmiotu partnerstwa za określoną opłatą).

Ps. Znalezione godzinę po publikacji: opis znajomego przypadku ppp pod tym właśnie kątem w pierwszym numerze „Biuletynu PPP” – od str. 52.

Pps. Znalezione dzień po publikacji: „PPP w statystyce – podział ryzyk i raportowanie zobowiązań. Praktyczny przewodnik” z check-listą do oceny omawianego zagadnienia.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany.