{"id":488,"date":"2012-02-06T07:00:00","date_gmt":"2012-02-06T05:00:00","guid":{"rendered":"http:\/\/www.jazon.krakow.pl\/wszponach\/?p=488"},"modified":"2012-02-02T12:11:13","modified_gmt":"2012-02-02T10:11:13","slug":"o-charakterze-wydatkow-w-ramach-ppp","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.wszponachzamowien.pl\/?p=488","title":{"rendered":"O charakterze wydatk\u00f3w w ramach ppp"},"content":{"rendered":"

Dwa tygodnie temu<\/a> pisa\u0142em tu o nieszcz\u0119snym rozporz\u0105dzeniu ministra finans\u00f3w oraz informacji eurostatu, dotycz\u0105cych kwalifikowania wydatk\u00f3w zwi\u0105zanych z ppp do d\u0142ugu publicznego. Wspomnia\u0142em tam, \u017ce interpretacja przepis\u00f3w tego rozporz\u0105dzenia daleka jest od jednoznaczno\u015bci – gdy\u017c teoretycznie rzecz bior\u0105c uprawnione jest stwierdzenie, \u017ce „ka\u017cdy wydatek dokonywany przez podmiot publiczny w bardziej lub mniej bezpo\u015bredni spos\u00f3b wp\u0142ywa na wielko\u015b\u0107 jego zad\u0142u\u017cenia”. W przypadku ppp problem mo\u017ce si\u0119ga\u0107 jednak jeszcze dalej.<\/p>\n

Obowi\u0105zuj\u0105ca od pewnego czasu nowa ustawa o finansach publicznych wprowadzi\u0142a nowy spos\u00f3b obliczania limit\u00f3w, maj\u0105cych ogranicza\u0107 mo\u017cliwo\u015b\u0107 zad\u0142u\u017cania si\u0119 przez samorz\u0105dy. Dotychczasowe limity (wci\u0105\u017c jeszcze obowi\u0105zuj\u0105ce) to wielko\u015b\u0107 skumulowanego zad\u0142u\u017cenia odniesiona do dochod\u00f3w jst (nie wi\u0119ksza ni\u017c 60%) oraz wielko\u015b\u0107 koszt\u00f3w obs\u0142ugi d\u0142ugu odniesiona do tych\u017ce samych dochod\u00f3w (nie wi\u0119ksza ni\u017c 15%). Nowy wska\u017anik, kt\u00f3ry b\u0119dzie musia\u0142 by\u0107 przestrzegany od 2014 r., zawarty w art. 243 nowej ustawy o finansach publicznych (wi\u0119cej o nim by\u0142o tu przed rokiem<\/a>. Ten nowy spos\u00f3b obliczania to de facto stary wska\u017anik wielko\u015bci koszt\u00f3w obs\u0142ugi d\u0142ugu odniesionej do wielko\u015bci dochod\u00f3w. Zmienia si\u0119 jednak dopuszczalny limit – nie b\u0119dzie to, jak dot\u0105d, 15%, ale obliczana osobno dla ka\u017cdej jst i dla ka\u017cdego roku \u015brednia z wyliczonych dla trzech poprzednich lat stosunk\u00f3w nadwy\u017cki operacyjnej (powi\u0119kszonej o dochody ze sprzeda\u017cy maj\u0105tku) do dochod\u00f3w. Kluczem do limitu jest zatem owa nadwy\u017cka operacyjna – im jest wi\u0119ksza, tym wi\u0119ksza \u015brednia, tym wi\u0119cej d\u0142ugu mo\u017cna sp\u0142aci\u0107, tym wi\u0119cej d\u0142ugu mo\u017cna zaci\u0105ga\u0107.
\n
\nNadwy\u017cka operacyjna bud\u017cetu jst to r\u00f3\u017cnica mi\u0119dzy dochodami bie\u017c\u0105cymi jst (a zatem dochodami nieprzeznaczonymi bezpo\u015brednio na maj\u0105tek i niepochodz\u0105cymi bezpo\u015brednio ze sprzeda\u017cy maj\u0105tku) a wydatkami bie\u017c\u0105cymi jst (a zatem wszystkimi wydatkami z wyj\u0105tkiem wydatk\u00f3w inwestycyjnych, udzia\u0142u w sp\u00f3\u0142kach itp.). Im wi\u0119cej za\u015b dochod\u00f3w bie\u017c\u0105cych i im mniej wydatk\u00f3w bie\u017c\u0105cych, tym nadwy\u017cka wy\u017csza. Realizuj\u0105c jak\u0105\u015b inwestycj\u0119 w normalnym trybie, sprawa jest do\u015b\u0107 prosta: wykonawca inwestycj\u0119 realizuje, my p\u0142acimy mu za to wynagrodzenie, jest to wydatek inwestycyjny, a zatem maj\u0105tkowy. Natomiast, gdy zaczniemy rozwa\u017ca\u0107 problem partnerstwa publiczno-prywatnego, zaczynaj\u0105 nam si\u0119 rodzi\u0107 gdzieniegdzie problemy.<\/p>\n

Zacznijmy mo\u017ce od tego, gdzie problemu nie ma. Problemu nie ma wtedy, gdy zap\u0142ata wynagrodzenia w ramach partnerstwa po stronie zamawiaj\u0105cego przybiera charakteru zakupu udzia\u0142\u00f3w w sp\u00f3\u0142ce. Taki wydatek to wydatek maj\u0105tkowy (za\u015b p\u00f3\u017aniejsze dzia\u0142ania sp\u00f3\u0142ki na bud\u017cet jst nie wp\u0142ywaj\u0105). <\/p>\n

Problemu nie ma tak\u017ce w takim zakresie, w jakim w ramach umowy ppp zamawiaj\u0105cy (partner publiczny) ponosi cz\u0119\u015b\u0107 koszt\u00f3w inwestycji w formie wk\u0142adu w\u0142asnego (p\u0142aci cz\u0119\u015bciowo za wykonanie inwestycji, niejako „bezpo\u015brednio”). W\u00f3wczas mamy do czynienia z wydatkiem maj\u0105tkowym, aczkolwiek sens ppp polega na tym, \u017ce ta bezpo\u015brednia zap\u0142ata nigdy w ca\u0142o\u015bci nie rekompensuje koszt\u00f3w wytworzenia maj\u0105tku. Pozostaje zatem pozosta\u0142a cz\u0119\u015b\u0107. Je\u015bli wykonawca sam wypracowuje t\u0119 pozosta\u0142\u0105 cz\u0119\u015b\u0107 (np. \u015bwiadcz\u0105c us\u0142ugi osobom trzecim, kt\u00f3re za to p\u0142ac\u0105), problem zamawiaj\u0105cego nie dotyczy. <\/p>\n

Cz\u0119sto jednak sensem partnerstwa jest to, \u017ce podmiotem, na kt\u00f3rego rzecz \u015bwiadczone s\u0105 us\u0142ugi, jest sam zamawiaj\u0105cy – kt\u00f3ry p\u0142aci b\u0105d\u017a to za us\u0142ugi, b\u0105d\u017a tzw. op\u0142at\u0119 za dost\u0119pno\u015b\u0107 (niezale\u017cnie od ilo\u015bci \u015bwiadczonych us\u0142ug) – i stanowi to cz\u0119\u015b\u0107 lub nawet ca\u0142o\u015b\u0107 wynagrodzenia wykonawcy. I w tym zakresie problem jest. Nie ulega bowiem w\u0105tpliwo\u015bci, \u017ce op\u0142ata za us\u0142ugi jest wydatkiem bie\u017c\u0105cym. Chocia\u017c to za pomoc\u0105 tej op\u0142aty wykonawca odzyskuje koszty poniesione na realizacj\u0119 inwestycji, dla zamawiaj\u0105cego wydatek inwestycyjny to nie jest. W przypadku op\u0142aty za dost\u0119pno\u015b\u0107 – c\u00f3\u017c, potraktowa\u0107 mo\u017cna go analogicznie do czynszu dzier\u017cawnego, kt\u00f3ry te\u017c co do zasady nie jest wydatkiem ponoszonym na utworzenie maj\u0105tku, ale wydatkiem o charakterze bie\u017c\u0105cym. W obu tych sytuacjach zatem, cho\u0107 gros ponoszonych wydatk\u00f3w idzie w praktyce na sp\u0142at\u0119 inwestycji (nie ulega jednak w\u0105tpliwo\u015bci, \u017ce w obu wypadkach tak\u017ce na utrzymanie bie\u017c\u0105ce przedmiotu partnerstwa, zapewnienie jako\u015bci \u015bwiadczonych us\u0142ugi itd.), mamy do czynienia z wydatkiem bie\u017c\u0105cym, kt\u00f3rego wzrost zmniejsza nadwy\u017ck\u0119 operacyjn\u0105, a zatem jednocze\u015bnie zmniejsza mo\u017cliwo\u015b\u0107 zad\u0142u\u017cania si\u0119. <\/p>\n

We wspomnianym dwa tygodnie temu opracowaniu Instytutu PPP na temat przypadku budowy mieszka\u0144 komunalnych w Krakowie w pierwszym numerze „Biuletynu PPP” (str. 52)<\/a>, z kt\u00f3rym w mi\u0119dzyczasie zdo\u0142a\u0142em si\u0119 nieco bli\u017cej zapozna\u0107, jest tak\u017ce mowa o tym problemie. Znajduje si\u0119 tam twierdzenie nast\u0119puj\u0105ce, odnosz\u0105ce si\u0119 do naszej sytuacji: „Poniewa\u017c wynikiem realizacji umowy o ppp jest, co do zasady, sk\u0142adnik maj\u0105tkowy przekazywany podmiotowi publicznemu po zako\u0144czeniu wsp\u00f3\u0142pracy, a ca\u0142e wynagrodzenie partnera prywatnego zwi\u0105zane jest z nabyciem przez podmiot publiczny sk\u0142adnika maj\u0105tkowe, to w ocenie doradcy wynagrodzenie partnera publicznego w ca\u0142o\u015bci powinno by\u0107 kwalifikowane jako wydatek maj\u0105tkowy.” Twierdzenie niezwykle cenne i odwa\u017cne (zwa\u017cywszy, \u017ce wynagrodzenie dla partnera prywatnego idzie w cz\u0119\u015bci na pokrycie koszt\u00f3w inwestycji, ale w cz\u0119\u015bci na pokrycie koszt\u00f3w bie\u017c\u0105cych utrzymania, zarz\u0105dzania itd.), jednak zupe\u0142nie bezwarto\u015bciowe bior\u0105c pod uwag\u0119 jak\u017ce s\u0142uszne zdanie kolejne: „Niemniej jednak, jak podni\u00f3s\u0142 doradca, obecnie obowi\u0105zuj\u0105ce przepisy prawa nie daj\u0105 wprost podstawy do takiej tezy”. <\/p>\n

Opisane s\u0105 pr\u00f3by wydobycia nieco bardziej szczeg\u00f3\u0142owych wskaz\u00f3wek od organ\u00f3w do tego uprawnionych (GUS, RIO, MF). Odpowied\u017a w tym zakresie udzieli\u0142o wy\u0142\u0105cznie MF i to niezmiernie lakoniczn\u0105: „w zale\u017cno\u015bci od podpisanej przez JST umowy o ppp w danej JST mo\u017ce wyst\u0105pi\u0107 wydatek bie\u017c\u0105cy b\u0105d\u017a maj\u0105tkowy”. Stwierdzenie absolutnie oczywiste. Tymczasem autor analizy pr\u00f3buje wysnuwa\u0107 z kontekstu zdania daleko id\u0105ce wnioski (umowa neutralna dla d\u0142ugu b\u0119dzie generowa\u0107 wydatki maj\u0105tkowe, umowa zaliczana do d\u0142ugu – wydatki bie\u017c\u0105ce), jednak zupe\u0142nie nieuprawnione zar\u00f3wno bior\u0105c pod uwag\u0119 samo zdanie, jak i kontekst, na kt\u00f3ry powo\u0142uje si\u0119 autor. Ba, w przypisie sam podaje szereg argument\u00f3w przeciwko takiej interpretacji. Problem zatem istnieje. A nie ma co ukrywa\u0107, kwalifikowanie wydatk\u00f3w z umowy o ppp do wydatk\u00f3w bie\u017c\u0105cych znacznie zmniejsza atrakcyjno\u015b\u0107 takiego instrumentu finansowania inwestycji dla wielu samorz\u0105d\u00f3w.<\/p>\n

Ps. Wspomniane na ko\u0144cu opracowanie, cho\u0107 w zasadzie bardzo cenne, ura\u017ca mnie osobi\u015bcie nies\u0142usznym (niekiedy oczywi\u015bcie) podkre\u015blaniem roli doradcy w procesie analizy tych problem\u00f3w (tymczasem swego czasu akurat w tym przypadku sam uczestniczy\u0142em). Szczeg\u00f3lnie razi stwierdzenie, i\u017c to gmina podzieli\u0142a w\u0105tpliwo\u015bci doradcy w zakresie kwalifikowania wydatk\u00f3w z umowy o ppp jako bie\u017c\u0105ce lub inwestycyjne, podczas gdy w praktyce w tym konkretnym przypadku ten problem – takiej konstrukcji umowy o ppp, by jak najwi\u0119cej wydatk\u00f3w mia\u0142o charakter maj\u0105tkowy, ze wskazaniem, czemu to takie trudne – zg\u0142asza\u0142a w\u0142a\u015bnie gmina i pr\u00f3bowa\u0142a wydusi\u0107 od doradcy jak\u0105\u015b odpowied\u017a. Analogicznie jest z cytowanym ju\u017c tu zdaniem, i\u017c to „zdaniem doradcy” nie ma podstaw w obowi\u0105zuj\u0105cych przepisach do wyk\u0142adni, jak\u0105 prezentuje doradca – c\u00f3\u017c, owa kontrowersyjna wyk\u0142adnia jest niew\u0105tpliwie dzie\u0142em doradcy, ale ju\u017c stwierdzenie, \u017ce jest zupe\u0142nie oderwania od naszej prawnej rzeczywisto\u015bci to ju\u017c nie tylko owego doradcy konstatacja…<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Dwa tygodnie temu pisa\u0142em tu o nieszcz\u0119snym rozporz\u0105dzeniu ministra finans\u00f3w oraz informacji eurostatu, dotycz\u0105cych kwalifikowania wydatk\u00f3w zwi\u0105zanych z ppp do d\u0142ugu publicznego. Wspomnia\u0142em tam, \u017ce interpretacja przepis\u00f3w tego rozporz\u0105dzenia daleka jest od jednoznaczno\u015bci – gdy\u017c teoretycznie rzecz bior\u0105c uprawnione jest stwierdzenie, \u017ce „ka\u017cdy wydatek dokonywany przez podmiot publiczny w bardziej lub mniej bezpo\u015bredni spos\u00f3b wp\u0142ywa […]<\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[3],"tags":[50,18,17],"class_list":["post-488","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-ppp-i-koncesje","tag-finanse-publiczne-2","tag-koncesja","tag-ppp"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.wszponachzamowien.pl\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/488","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.wszponachzamowien.pl\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.wszponachzamowien.pl\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.wszponachzamowien.pl\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/2"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.wszponachzamowien.pl\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=488"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/www.wszponachzamowien.pl\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/488\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":490,"href":"https:\/\/www.wszponachzamowien.pl\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/488\/revisions\/490"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.wszponachzamowien.pl\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=488"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.wszponachzamowien.pl\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=488"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.wszponachzamowien.pl\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=488"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}