W kt\u00f3rym\u015b z internetowym serwis\u00f3w przeczyta\u0142em ostatnio o nowym rozporz\u0105dzeniu ministra finans\u00f3w w sprawie klasyfikacji tytu\u0142\u00f3w d\u0142u\u017cnych – tekst napisany w tonie sensacji, jednak w gruncie rzeczy sensacji \u017cadnej w por\u00f3wnaniu z analogicznym rozporz\u0105dzeniem wydanym rok wcze\u015bniej jako\u015b nie ma co szuka\u0107. Ale rok temu istotnie, minister zdrowo namiesza\u0142. W gruncie rzeczy to w\u00f3wczas powinna powsta\u0107 notka na ten temat, zw\u0142aszcza \u017ce do\u015b\u0107 mocno mnie w\u00f3wczas interesowa\u0142. Minister wydaj\u0105c nowe rozporz\u0105dzenie dostarczy\u0142 jednak pretekstu, aby do niego wr\u00f3ci\u0107.<\/p>\n
Chodzi o rozporz\u0105dzenie ministra finans\u00f3w z 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczeg\u00f3\u0142owego sposobu klasyfikacji tytu\u0142\u00f3w d\u0142u\u017cnych zaliczanych do pa\u0144stwowego d\u0142ugu publicznego, w tym do d\u0142ugu Skarbu Pa\u0144stwa wydane na podstawie art. 72 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (i identycznie zatytu\u0142owane rozporz\u0105dzenie z 29 grudnia 2011 r.). Ustawa nakaza\u0142a ministrowi okre\u015bli\u0107 w szczeg\u00f3lno\u015bci rodzaje zobowi\u0105za\u0144 zaliczanych do tytu\u0142\u00f3w d\u0142u\u017cnych wymienionych w ustawie, a zaliczanych do d\u0142ugu publicznego. Przy czym sama ustawa zawiera katalog takich tytu\u0142\u00f3w:
\n– wyemitowane papiery warto\u015bciowe opiewaj\u0105ce na wierzytelno\u015bci pieni\u0119\u017cne;
\n– zaci\u0105gni\u0119te kredyty i po\u017cyczki;
\n– przyj\u0119te depozyty;
\n– wymagalne zobowi\u0105zania wynikaj\u0105ce z odr\u0119bnych ustaw oraz prawomocnych orzecze\u0144 s\u0105d\u00f3w lub ostatecznych decyzji administracyjnych,
\n– wymagalne zobowi\u0105zania uznane za bezsporne przez w\u0142a\u015bciw\u0105 jednostk\u0119 sektora finans\u00f3w publicznych b\u0119d\u0105c\u0105 d\u0142u\u017cnikiem.
\n
\nW rozporz\u0105dzeniu swoim (zar\u00f3wno starym, jak i nowym) tymczasem minister napisa\u0142, \u017ce poprzez „kredyty i po\u017cyczki” nale\u017cy rozumie\u0107 tak\u017ce ca\u0142\u0105 grup\u0119 r\u00f3\u017cnych innych zobowi\u0105za\u0144, m.in. „umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, kt\u00f3re maj\u0105 wp\u0142yw na poziom d\u0142ugu publicznego”, „umowy sprzeda\u017cy, w kt\u00f3rych cena jest p\u0142atna w ratach”, czy „umowy nienazwane o terminie zap\u0142aty d\u0142u\u017cszym ni\u017c rok, zwi\u0105zane z finansowaniem us\u0142ug, dostaw, rob\u00f3t budowlanych, kt\u00f3re wywo\u0142uj\u0105 skutki ekonomiczne podobne do umowy po\u017cyczki lub kredytu”. Rozporz\u0105dzenie wywo\u0142a\u0142o ogromne wzburzenie w samorz\u0105dach. Po pierwsze z powodu terminu: podpisano je 23 grudnia 2010 r., opublikowano 29 grudnia, wchodzi\u0142o w \u017cycie 1 stycznia 2011 r., tymczasem skutki mia\u0142o gigantyczne tak\u017ce dla planowania finansowego samorz\u0105d\u00f3w – wszak trzeba by\u0142o to uwzgl\u0119dni\u0107 ju\u017c w przygotowywanych od paru miesi\u0119cy wieloletnich prognozach finansowych samorz\u0105d\u00f3w, kt\u00f3re od tego\u017c 1 stycznia mia\u0142y obowi\u0105zywa\u0107 (ostatnio minister pobi\u0142 swoje osi\u0105gni\u0119cie – rozporz\u0105dzenie podpisano 29 grudnia 2011 r., og\u0142oszono 31 grudnia, a obowi\u0105zywa\u0107 mia\u0142o od 1 stycznia 2012 r…. – tyle tylko, \u017ce tym razem rewolucji nie by\u0142o). Po drugie z powodu zakresu zmian – dot\u0105d umowy o odroczonym terminie p\u0142atno\u015bci do wska\u017anik\u00f3w d\u0142ugu mog\u0142y nie by\u0107 wliczane. Oczywi\u015bcie – zapewne nies\u0142usznie, jednak zmiana taka nie jest zmian\u0105, kt\u00f3rej skutki da si\u0119 opanowa\u0107 w ci\u0105gu dw\u00f3ch dni. Po trzecie z powodu kontrowersji, czy taki zakres rozporz\u0105dzenia nie wykracza poza ustawow\u0105 delegacj\u0119. Wszak umowy o ppp nawet przy najwi\u0119kszej dawce dobrej woli nie jestem w stanie zaklasyfikowa\u0107 jako po\u017cyczk\u0119 czy kredyt, kt\u00f3re to instrumenty maj\u0105 swoje prawne ramy. Zwr\u00f3ci\u0142 na to uwag\u0119 chocia\u017cby M. Mazurkiewicz w „Finansach Komunalnych”, nr 4\/2011. Minister nie doprecyzowa\u0142 tytu\u0142\u00f3w wymienionych w ustawie – on je znacznie rozszerzy\u0142. Dziwi\u0107 zatem mo\u017ce brak jakiejkolwiek zmiany w tym zakresie a\u017c dot\u0105d (ba, powt\u00f3rzenie \u00a7 3 ust. 2 rozporz\u0105dzenia z grudnia 2010 r. bez zmian w rozporz\u0105dzeniu z grudnia 2011 r.). <\/p>\n
Czwarty pow\u00f3d wzburzenia kryje si\u0119 w uwzgl\u0119dnieniu w kategorii tytu\u0142\u00f3w zaliczanych do d\u0142ugu „um\u00f3w o partnerstwie publiczno-prywatnym, kt\u00f3re maj\u0105 wp\u0142yw na poziom d\u0142ugu publicznego”. Sformu\u0142owano to w spos\u00f3b zupe\u0142nie niejednoznaczny. Czytaj\u0105c ten tekst wprost, trudno unikn\u0105\u0107 wra\u017cenia, \u017ce w ten spos\u00f3b ka\u017cda umowa o ppp mia\u0142aby by\u0107 zaliczana do d\u0142ugu – wszak ka\u017cdy wydatek dokonywany przez podmiot publiczny w bardziej lub mniej bezpo\u015bredni spos\u00f3b wp\u0142ywa na wielko\u015b\u0107 jego zad\u0142u\u017cenia. St\u0105d pojawi\u0142y si\u0119 ogromne kontrowersje i g\u0142osy o konieczno\u015bci porzucenia z tego powodu wszelkich projekt\u00f3w ppp realizowanych przez samorz\u0105dy. Ministerstwo Gospodarki bior\u0105c pod uwag\u0119 te g\u0142osy 11 lutego 2011 r. zwr\u00f3ci\u0142o si\u0119 do ministra finans\u00f3w zwracaj\u0105c uwag\u0119 na ten problem. Przy okazji wskaza\u0142o, \u017ce problem nie powinien by\u0107 uregulowany w rozporz\u0105dzeniu ale ustawie (zapewne daj\u0105c delikatnie do zrozumienia, \u017ce w rozporz\u0105dzeniu zawarto co\u015b, co nijak z delegacji ustawowej nie wynika). 10 marca 2011 r. minister finans\u00f3w odpowiedzia\u0142, jasno deklaruj\u0105c, jak nale\u017cy rozumie\u0107 ten zapis – poprzez pryzmat decyzji Eurostatu z 11 lutego 2004 r. <\/p>\n
Trudno si\u0119 nie k\u0142\u00f3ci\u0107 z tak\u0105 wyk\u0142adni\u0105, tylko ona ma jakikolwiek sens, szkoda tylko, \u017ce wynika jedynie z pisma ministra finans\u00f3w wydanego w celu interpretowania rozporz\u0105dzenia wydanego w spos\u00f3b niezgodny z Konstytucj\u0105 RP… Decyzja Eurostatu zreszt\u0105 pochodzi sprzed lat i od dawna czekali\u015bmy na uj\u0119cie zasad z niej wynikaj\u0105cych w polskim prawie, cho\u0107 – z pewno\u015bci\u0105 – na uj\u0119cie nieco szcz\u0119\u015bliwsze.<\/p>\n
Co wskazuje decyzja Eurostatu (dost\u0119pna tutaj<\/a>)? Wskazuje, \u017ce umowa o ppp nie rodzi konsekwencji dla d\u0142ugu publicznego wtedy, gdy strona prywatna ponosi w ramach tej umowy ryzyko budowy oraz co najmniej jedno z ryzyk: dost\u0119pno\u015bci lub popytu. Oczywi\u015bcie, rzadko podzia\u0142 bywa zerojedynkowy – przerzucenie ca\u0142o\u015bci ryzyka budowy na partnera prywatnego rzadko bywa spotykane, partner publiczny zwykle jakiej\u015b jego elementy bierze na siebie (np. ryzyko wynikaj\u0105ce z ewentualnej nieprawid\u0142o\u015bci dokumentacji dostarczonej partnerowi prywatnemu). Je\u015bli zatem jest mowa o tym, kto ponosi jakie ryzyko, zawsze trzeba mie\u0107 na uwadze nie ca\u0142o\u015b\u0107 ryzyka, ale jego zasadnicz\u0105, przewa\u017caj\u0105c\u0105 cz\u0119\u015b\u0107. Zatem wi\u0119kszo\u015b\u0107 typowych um\u00f3w ppp (opieraj\u0105cych si\u0119 tego typu podziale ryzyka) nie b\u0119dzie wliczana do d\u0142ugu publicznego…<\/p>\n S\u0142owniczek (na podstawie decyzji Eurostatu):<\/p>\n „Ryzyko budowy” – le\u017cy po stronie partnera prywatnego, gdy to on ponosi konsekwencje np. op\u00f3\u017anie\u0144 w dostawach, nieprzestrzegania norm, dodatkowych koszt\u00f3w, brak\u00f3w jako\u015bciowych czy wp\u0142ywu czynnik\u00f3w zewn\u0119trznych. Strona publiczna we\u017amie na siebie to ryzyko, je\u015bli np. b\u0119dzie dokonywa\u0107 p\u0142atno\u015bci na rzecz partnera publicznego bez uwzgl\u0119dnienia faktycznego stanu aktyw\u00f3w.<\/p>\n „Ryzyko dost\u0119pno\u015bci” – le\u017cy po stronie partnera prywatnego, je\u015bli to on ponosi odpowiedzialno\u015b\u0107 za udost\u0119pnienie efektu partnerstwa u\u017cytkownikom, np. dotycz\u0105cych ustalonych w umowie ilo\u015bci, norm jako\u015bci, a strona publiczna mo\u017ce w\u00f3wczas w jaki\u015b spos\u00f3b partnera prywatnego kara\u0107 (np. ograniczaj\u0105c op\u0142at\u0119 za dost\u0119pno\u015b\u0107). Strona publiczna we\u017amie na siebie to ryzyko np. wtedy, gdy op\u0142ata za dost\u0119pno\u015b\u0107 nie b\u0119dzie uzale\u017cniona od faktycznej dost\u0119pno\u015bci przedmiotu partnerstwa.<\/p>\n „Ryzyko popytu” – le\u017cy po stronie partnera prywatnego, je\u015bli to on ponosi skutku zmienno\u015bci popytu na us\u0142ugi \u015bwiadczone w wyniku realizacji partnerstwa w wyniku okoliczno\u015bci zewn\u0119trznych. Strona publiczna we\u017amie na siebie to ryzyko, je\u015bli zobowi\u0105\u017ce si\u0119 zapewni\u0107 okre\u015blony minimalny poziom dochod\u00f3w partnerowi (albo wprost zobowi\u0105\u017ce si\u0119 do u\u017cytkowania przedmiotu partnerstwa za okre\u015blon\u0105 op\u0142at\u0105).<\/p>\n Ps. Znalezione godzin\u0119 po publikacji: opis znajomego przypadku ppp pod tym w\u0142a\u015bnie k\u0105tem w pierwszym numerze „Biuletynu PPP” – od str. 52<\/a>.<\/p>\n