O maksymalnej wartości zobowiązania

Temat maksymalnej wartości zamówienia czekał sobie w kolejce szponowej od samego początku istnienia strony. Nieustannie był jednak spychany w dół przez sprawy bardziej aktualne czy po prostu takie, w stosunku do których poczułem wenę pisania. Ostatnio zrobiłem jednak mały remanent w kolejce, a sygnał na forum actuariusowym dodatkowo mnie zmobilizował. A temat ten o tyle dotyczy zamówień, że przy umowach zawierających jedynie ceny jednostkowe pojawia się problem wskazania, jaką tak naprawdę wartość ma umowa.

W starych dobrych czasach był w ustawie o finansach publicznych z 1999 r. przepis art. 51 ust. 1, który stanowił co następuje: „Jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty sektora finansów publicznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa, nie mogą zaciągać zobowiązań finansowych, których maksymalna wartość nominalna, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji.” Wielu użytkowników ustawy o finansach publicznych i ówczesnej ustawy o zamówieniach publicznych, odczytywało ten przepis tak, że każda umowa musi mieć ustaloną wartość maksymalną. Sam też tak robiłem, dopóki w dyskusji, której dziś odnaleźć nie mogę, ktoś nie zasiał w mej pustej głowie ziarna wątpliwości.

Wątpliwość ta dotyczyła faktu, iż przepis ten znajdował się w rozdziale dotyczącym zobowiązań kredytowych, pożyczkowych i podobnych, a sformułowanie „zobowiązanie finansowe” w ustawie co najmniej kilkakrotnie było używane w kontekście wskazującym właśnie na taki ich charakter. W zasadzie podobnie było w kolejnej ustawie o finansach publicznych z 2005 r. – odpowiedni zapis znalazł się w jej art. 85 ust. 1 (nieco zmienił brzmienie: zobowiązania finansowe pozostały, ale „maksymalną wartość nominalną” zamieniono na „wartość nominalna należną do zapłaty w dniu wymagalności”). I również znajdował się w rozdziale dotyczącym kredytów i również w podobnym kontekście słowo „zobowiązania finansowe” było w tej ustawie używane.

Wszelkie wątpliwości – zdawałoby się – powinna była rozwiać redakcja odpowiedniego przepisu w obecnie obowiązującej ustawie o finansach publicznych z 2009 r. Art. 93 ust. 1 nie odnosi się już do ogólnie określonych, a wprost niezdefiniowanych „zobowiązań finansowych”, ale do „zaciągania pożyczek lub kredytów, emitowania papierów wartościowych oraz udzielania poręczeń i gwarancji”. Nie trzeba zatem wykładać przepisu poprzez jego umiejscowienie w akcie, szukać niepodanej wprost definicji „zobowiązań finansowych”. Jednak myślenie o ujęciu w umowie „maksymalnej wartości zamówienia” wciąż w umysłach zamówieniowych pozostało. Czy słusznie?

Cóż, na pewną jakąś winę ponosi tutaj ustawa Pzp, która wciąż takim pojęciem się posługuje. Nie nakazuje co prawda zawierania takiej wartości w umowie, ale art. 150 dotyczący wspomina o ustaleniu wartości zabezpieczenia należytego wykonania umowy w odniesieniu do „ceny całkowitej podanej w ofercie albo maksymalnej wartości nominalnej zobowiązania zamawiającego wynikającego z umowy”. Wychodzi na to, że w przypadku, gdy podstawą rozliczenia nie jest z góry określona konkretna cena, ale ceny jednostkowe – maksymalna wartość musi być. Ale wcale nie musi być w umowie – wystarczy, że będzie obliczona w celu ustalenia wartości zabezpieczenia (sposób obliczenia wartości – np. cena jednostkowa x szacowana ilość jednostek – może być opisany w specyfikacji).

Są jednak regulacje, które powodują, że jakaś wartość umowy musi być znana. W tym momencie kojarzę co najmniej dwa takie elementy. Pierwszy z nich dotyczy zaciągnięcia zobowiązania – jednostka sektora finansów publicznych nie może zaciągać zobowiązań ponad plan (swoją drogą, o samym pojęciu „zaciągnięcia zobowiązania” pisałem w szponach w 2010 r.). Stanowi o tym art. 46 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a także szereg przepisów szczegółowych (np. w przypadku jst – art. 254 pkt 3 i art. 261 z wyjątkiem wynikającym z art. 256). Są też odpowiednie przepisy w ustawach samorządowych (np. obowiązek kontrasygnaty czynności prawnych mogących spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych przez skarbnika). Dokonanie wydatku przekraczającego plan oraz zaciągnięcie zobowiązania z przekroczeniem uprawnienia jest także naruszeniem dyscypliny finansów publicznych (art. 11 i 15 stosownej ustawy). Aby stwierdzić, czy zobowiązanie mieści się w planie, znać musimy jego wartość.

Jeśli zaś przy podpisywaniu umowy nikt do tej wartości się nie przyczepi, to jest i tak osoba, która zawsze tego zażąda. Księgowy :) Sprawą wartości zaciąganych zobowiązać zajmują się bowiem także regulacje dotyczące rachunkowości w jednostkach sektora finansów publicznych, a konkretnie plan kont dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (obecnie załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z 5 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont…). Wśród kont pozabilansowych ujmuje on konta 998 i 999 dotyczące „zaangażowania wydatków budżetowych”. To zaangażowanie to po prostu „wartość umów, decyzji i innych postanowień, których wykonanie spowoduje konieczność dokonania wydatków budżetowych”. W momencie zawarcia umowy księgowy musi mieć zatem jakąś konkretną kwotę przewidywanych wydatków z tej umowy do ujęcia w księgach rachunkowych. I tu zwykle nie ma litości :)

Czy to oznacza, że umowa musi zawierać określenie maksymalnej jej wartości? Cóż, mimo wszystko nie musi. Są przypadki, gdy taka wartość byłaby kompletnie fikcyjna. Miałem kiedyś przypadek, gdy w przetargu na obsługę bankową jeden z wykonawców złożył odwołanie kwestionując brak określenia szczegółowych ilości zamawianych usług (np. przelewów). Cóż, umowa miała charakter zupełnie inny – zawierano ją na określony czas i zakres usług, a nie ilości konkretnych czynności, których przewidzieć się nie dało. Podobnie może być w innych przypadkach – np. usług telefonicznych (liczbę numerów określę, ale czas rozmów telefonicznych, które będą prowadzone?). Jednak na potrzeby planu i rachunkowości nawet i wtedy jakąś wartość określić trzeba. Zwykle będzie to iloczyn cen jednostkowych i szacowanych ilości. Nie ma jednak sensu ujmować go w umowie, bo w praktyce może się okazać, iż konieczna będzie jego zmiana – a to już wewnętrzny problem zamawiającego, a nie obu stron.

Ps. Aby nie było za dobrze, warto pamiętać, że cena jednostkowa zmienia się w zależności od ilości. Im większa skala zamówienia, tym owa przykładowa jednostka jest tańsza. Określając przedmiot zamówienia zamawiacz powinien pamiętać, aby tę skalę określić…

4 komentarze do: “O maksymalnej wartości zobowiązania

  1. Trudno zgodzić się z przedstawionym stanowiskiem. Jednocześnie trudno wskazać na argumenty przemawiające za postawioną tezą (braku konieczności zawierania ceny maksymalnej/ maksymalnego wynagrodzenia). Nie zgadzam się, że podanie określonej wartości sprawia, że wartość taka jest fikcyjna. Jest to wartość umowna (może nawet i sztuczna), podawana w celu tworzenia warunków do uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców (niektórzy widzą w tym również mechanizm antykorupcyjny). Należy traktować ją jako istotne postanowienie kazdej umowy w sprawie zamówienia publicznego. Zakwestionowanie celowości zawierania takiej wartości w umowie, w tym twierdzenie, że jej ewentualna zmiana jest li tylko problemem zamawiającego jest wysoce niepokojące w kontekście nie tylko przejrzystości procedury udzielania zamówień publicznych ale należytego wykonywania umowy w sprawie zamówienia publicznego. Zmiana istotnych postanowień takiej umowy nie jest wewnętrzną sprawą zamawiającego.

    • To, co zaliczyć od istotnych postanowień umowy, zawsze będzie zależało od jej charakteru. W umowie rachunku bankowego (zwracam uwagę, że „fikcyjność” tej informacji zastrzegłem tylko w pewnych przypadkach) jest to informacja kompletnie zbędna. Gdy udzielam zamówienia na tego typu usługę, nigdy nie jestem w stanie przewidzieć, jaką ilość operacji bankowych wykonam. Wprowadzenie do umowy jakiejś maksymalnej kwoty albo groziłoby jej rozwiązaniem w absolutnie przypadkowym i nieplanowanym momencie, albo wymagałoby niepotrzebnego wysiłku w postaci podpisywania aneksu… I w tym wypadku trudno znaleźć mi jakiekolwiek powiązanie między tym problemem a domniemanym utrudnianiem uczciwej konkurencji, nierównym traktowaniem wykonawców, brakiem przejrzystości postępowania czy nienależytym wykonywaniem umowy.

  2. Kategorycznego twierdzenia o braku obowiązku wprowadzania do umowy ceny maksymalnej/ maksymalnego wynagrodzenia nie można uzasadniać tym, że w pewnych przypadkach informacja ta jest fikcyjna lub kompletnie zbędna. Przykład zamówienia na usługę prowadzenia rachunku bankowego i trudności związane z określeniem dokładnej liczby operacji bankowych nie stanowi również argumentu za postawioną tezą. Zamawiający podaje przewidywaną skalę takich operacji wyłącznie w celu stworzenia podstaw do kalkulacji ceny ofertowej (ryczałtowej). Przykład jest niefortunny również z tego względu, że cena za obsługę rachunku – jak wiemy – spada na łeb na szyję, czasem nawet zapada się pod ziemię, wprowadzając niektórych w stan głębokiej depresji (…) Dobrym, bo nie tak oczywistym, przykładem są natomiast zamówienia na dostawę biletów lotniczych lub usługę telekomunikacyjną, gdzie zamawiający powinien określić granicę wydatku, czyli zwymiarować zakres swojego świadczenia w celu umożliwienia kalkulacji zarówno cen jednostkowych, jak i ceny całej oferty. Identyfikacja zagrożenia w postaci nagłego ustania stosunku zobowiązaniowego może być zawsze zabezpieczona wprowadzeniem do umowy prawa opcji lub konstrukcji zamówień uzupełniających.

    • Przykład bankowy niefortunny? Cóż, nie powiedziałbym, w moim wypadku oferty z realnymi cenami wygrywały z tymi z cenami 0 (bo oceniałem zwykle coś więcej niż tylko ceny za dokonanie operacji bankowych).
      Dobrym przykładem są usługi telekomunikacyjne? Śmiem twierdzić, że wątpię :) Jako zamawiający mogę ocenić, ile będę potrzebował numerów, jakie abonamenty, ile aparatów (bo i często dostawa tam się pojawia), wreszcie przede wszystkim określić czas obowiązywania umów, ale nigdy nie zaplanuję realnie czasu rozmów telefonicznych, jakie wykonam czy ilości esemesów, jakie wyślę.
      A co do identyfikacji zagrożenia, to cokolwiek bym nie wymyślił, i tak może to być nieadekwatne. Nie mogę założyć, że w moją siedzibę nie walnie meteoryt i w związku z tym w ciągu jednego dnia zużyję tyle minut połączeń komórkowych, ile normalnie na miesiąc by starczyło :)

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany.