Zaciąganie zobowiązań

Miało być o projektach umów w ofertach po raz drugi, ale ten temat odrobinę osunie się w kolejce. Przyczyną jest ostatni numer „Zamówień Publicznych. Doradcy”, który przed świętami przeczytałem. Wśród licznych ciekawych tekstów znajduje się artykuł Józefa Andrzeja Laskowskiego pod tytułem „Czyszczenie budżetu oraz inne dylematy końca roku”. Oj, każdy z zamawiaczy z sektora finansów publicznych i pracujących na ich zlecenie wykonawców takiego czyszczenia doznaje ;)

Pomiędzy licznymi cennymi uwagami autora, jedna z wypowiedzi wydaje mi się być nieporozumieniem (które tym bardziej dziwi, że autor jest zastępcą skarbnika w jednostce samorządu terytorialnego). Napisał on (na stronach 7-8), że zawarcie umowy o zamówienie publiczne przez jednostkę sektora finansów publicznych bez zabezpieczonych w planie finansowym odpowiednich wydatków na realizację tej umowy jest traktowane jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych (i słusznie), ale dodał przy tym: „Podkreślić przy tym należy, iż wszczęcie postępowania o zamówienie publiczne czy nawet zawarcie umowy nie jest równoznaczne z zaciągnięciem zobowiązania finansowego. Zgodnie z zasadami obowiązującymi w obszarze finansów publicznych zawarcie umowy stanowi źródło „zaangażowania wydatków”, co jednostki sfery budżetowej muszą uwzględniać w kwartalnych sprawozdaniach z realizacji wydatków budżetowych. Zobowiązanie powstaje natomiast wraz z wystawieniem faktury przez wykonawcę.” Wytłumaczył przy tym to traktowanie zawarcia umowy bez zabezpieczonych środków wyłącznie tym, że taka interpretacja wynika z konstrukcji ustawy Pzp, która „po wszczęciu postępowania pozwala odstąpić od zawarcia umowy tylko w przypadku wystąpienia podstaw do umorzenia postępowania”.

Nie mogę zgodzić się z taką interpretacją. Ale zacznę niejako z flanki. Gdyby nawet uznać interpretację autora za słuszną, to jego wytłumaczenie dlaczego mimo to zawarcie umowy bez zabezpieczonych środków byłoby traktowane jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie jest wystarczające. Dotyczy bowiem możliwości zrezygnowania bez konsekwencji i bez efektu przez zamawiającego z prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia, w żaden sposób nie odnosi się natomiast do możliwości odstąpienia przezeń od zawartej już umowy (to swoją drogą temat na osobną obszerną notkę).

Co zaś się tyczy samej teorii odnoszącej się do zaciągania zobowiązań, na wstępie trzeba zwrócić uwagę, że w polskim systemie prawa występują co najmniej dwa różne rozumienia pojęcia „zobowiązanie”. Jednym z tych znaczeń jest to, którym posługuje się autor, funkcjonujące na gruncie zasad rachunkowości (np. art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy o rachunkowości – zobowiązanie to „wynikający z przeszłych zdarzeń obowiązek wykonania świadczeń o wiarygodnie określonej wartości, które spowodują wykorzystanie już posiadanych lub przyszłych aktywów jednostki”). Dostaję fakturę z oznaczonym terminem płatności, powstaje zobowiązanie w tym rozumieniu. Drugie jednak rozumienie pojęcia „zobowiązanie” wynika z przepisów prawa cywilnego. Art. 353 § 1 kodeksu cywilnego stanowi, że „zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić”. Zawieram umowę, zaciągam zobowiązanie.

Które pojęcia miał na myśli ustawodawca pisząc art. 46 ustawy o finansach publicznych oraz art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych? Pan Laskowski uważa, że to wynikające z zasad rachunkowości. Moim zdaniem – to cywilnoprawne. Problem w tym, że autor występuje tutaj – bez poważniejszego uzasadnienia – zarówno przeciwko doktrynie, jak i interpretacji językowej. Doktrynie, bo nie zetknąłem się dotąd z innym rozumieniem „zobowiązań” w tym przepisie ustawy o finansach publicznych (a analogiczna reguła funkcjonuje w przepisach niemalże od zarania przepisów regulujących gospodarkę budżetową, w ustawie prawo budżetowe pojawiła już się w 1992 r.). Przykładem choćby komentarz L. Lipiec do art. 36 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. (LEX, 2008), identycznego w treści do art. 46 obecnej ustawy, nie wspominając o różnych orzeczeniach w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (np. orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt BDF1/4900/4/4/09/97). Interpretacji językowej, ponieważ sformułowanie „zaciąganie zobowiązań” jednoznacznie wiąże się z zawarciem umowy, a nie otrzymaniem faktury (wszak ta dokumentuje tylko wykonanie pewnej czynności faktycznej, i to formalnie tylko na użytek podatkowy, zobowiązanie „powstaje”, a nie jest „zaciągane”).

Tak więc to zawarcie umowy jest zaciągnięciem zobowiązania, a jeśli umowa spowoduje w przyszłości obciążenie finansowe budżetu jednostki – należy się liczyć z powołanymi wyżej regułami. Natomiast samo wszczęcie postępowania o zamówienie publiczne bez zabezpieczonych środków traktowane jako przekroczenie tych regulacji jeszcze nie jest. Słusznie autor zwraca uwagę na ograniczone możliwości zamawiającego do unieważnienia postępowania (przypadek, gdy okaże się, że pieniędzy jednak nie będzie, nie jest taką przesłanką, z wyjątkiem szczególnej sytuacji określonej od niedawna w art. 93 ust. 1a ustawy Pzp). Jednak nie spotkałem się z żadnym przypadkiem zarzutów wobec zamawiającego w sytuacji, gdy ten wszczął postępowanie nie mając zabezpieczonych środków w budżecie, ale zawarł umowę, gdy w jego planie wydatków znalazły się już środki na ten cel.

Co nie oznacza, że zachęcam do wszczynania postępowań bez posiadanych środków – ryzyko, że te jednak się nie znajdą zawsze istnieje (choćby nie wiadomo jakie obietnice były). Umowy w tej sytuacji zawrzeć nie można, postępowanie zaś będzie unieważniane z naruszeniem przesłanek art. 93 ustawy Pzp. Wisi wówczas nad zamawiającym widmo dyscypliny finansów publicznych, tyle że dla odmiany nad podstawie art. 17 ust. 3 oraz (jeśli trzeba będzie zapłacić wykonawcom za przygotowanie i złożenie ofert, a w skrajnym przypadku też odszkodowanie z tytułu utraconych korzyści) art. 5 ust. 2 stosownej ustawy.

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany.