Czy cena może być jedynym kryterium oceny ofert?

Parę miesięcy temu szczególnego natężenia nabrała dyskusja (co ciekawe, toczona raczej poza kręgami „zamówieniowców”) na temat ceny jako jedynego kryterium oceny ofert. Zresztą, trudno to nazwać dyskusją, bo wypowiedzi są raczej jednostronne, a jedyne różnice zauważyć można w propozycjach leków na to całe „zło” – jest to raczej zbiorowa krytyka faktu udzielania zdecydowanej większości zamówień na polskim rynku jedynie w oparciu o kryterium najniższej ceny.

Wzięło się oczywiście z omawianego szeroko przypadku chińskiego konsorcjum COVEC budującego jedną z naszych autostrad, które nawet było podczas przetargu posądzane o rażąco niską cenę ofertową, obroniło się jednak przed KIO. A po kilku miesiącach zamawiający (GDDKiA) odstąpił od umowy z COVEC, a po Polsce przeszła fala doniesień, jak to Chińczycy nie mogli aż tyle dołożyć do dumpingowych cen zaoferowanych w przetargu, żeby zamówienie zrealizować. Czy faktycznie chodziło tu wyłącznie o cenę? Cóż, mało prawdopodobne, ale pewnie pieniądze grały w całej sprawie niebagatelną rolę. Ale czy wprowadzenie w tym wypadku dodatkowego – poza najniższą ceną – kryterium coś by zmieniło?

W efekcie całej tej krytyki pojawił się poselski projekt nowelizacji Pzp z końca czerwca tego roku, wyprodukowany przez komisję „Przyjazne państwo” (może jestem niesprawiedliwy, na bieżąco z doniesieniami z Wiejskiej z pewnością nie jestem, ale komisja ta kojarzy mi się z krową, która dużo ryczy, a mało mleka daje). Z kilku zmiany zaproponowane w w art. 90 i 91 Pzp tutaj nas najbardziej interesuje ostatnia: zobowiązanie zamawiającego, aby w sytuacji, gdy będzie chciał dokonać wyboru oferty wyłącznie w oparciu o najniższą cenę, musiał wykazać w protokole, że „zastosowanie innych kryteriów nie przyczyni się do zmniejszenia wydatków ze środków publicznych ponoszonych w całym okresie korzystania z przedmiotu zamówienia”.

Do projektu tego odniósł się rząd, który ocenił projekt nowelizacji negatywnie (oba dokumenty, zarówno projekt, jak i stanowisko rządu można znaleźć na stronie UZP). W kontekście interesującego nas punktu wskazał m.in., że po pierwsze łatwo taki przepis obejść proponując dodatkowe, a nieistotne kryterium (np. o wadze rzędu 0,01%), że po drugie jego naruszenie stanowiłoby uchybienie czysto formalne (cóż, to wina sformułowania, które nakazuje uzasadnianie czegoś w protokole, a nie – stosowanie sensownych kryteriów oceny ofert), po trzecie, że to kwestia wiedzy i umiejętności zamawiających, a nie przepisów. I zamiast nowelizacji rząd obiecał akcję edukacyjną (cóż, poniekąd taka jest prowadzona, w końcu w „Nowym podejściu” także o tym mowa). Kto ma rację?

Cóż, sprawa prosta nie jest. Krytykującym warto wskazać jeden z akapitów stanowiska rządu: jego autor bardzo słusznie wskazuje, że przy robotach budowlanych często inne kryterium niż cena nie będzie miało sensu1. Jeśli warunki realizacji zamówienia są szczegółowo i dobrze opisane (a tak powinny być), potrzeby zamawiającego w ten sposób dobrze zabezpieczone, wprowadzanie dodatkowych kryteriów jest niepotrzebne. Problem leży raczej gdzie indziej: po pierwsze czy te wymogi w danym konkretnym wypadku są faktycznie tak dobrze opisane, a po drugie – czy są one egzekwowane od wykonawcy podczas realizacji umowy. A fakt, czasami zapisy opisu przedmiotu zamówienia czy wzoru umowy nie są doskonałe, a czasami – i to nawet bez złej woli zamawiającego – choćby były świetne, to nie są realizowane w praktyce. Jeśli występuje choć jeden z powyższych problemów – fakt, kryterium ceny się nie sprawdzi, ale – nie sprawdzi się także żadne inne kryterium. Jeśli chcemy te problemy wyeliminować, to nie tędy droga.

Z drugiej strony ponad 90% przetargów rozstrzyganych w oparciu o jedno jedyne kryterium oceny – cenę – to też nie do końca dobrze. Sporo jest takich przetargów, w których o inne kryteria aż się prosi. Bardzo często zamawiający zamawiają dostawy czy roboty w ogóle nie oglądając się na przyszłe koszty eksploatacji czy potencjalne przychody z przedmiotu zamówienia: pozwalają wykonawcom na wybór różnych rozwiązań, ale sięgają w przyszłość tylko do momentu odbioru przedmiotu zamówienia. I to jest złe. Inna sprawa, że cały czas operujemy w kategoriach finansowych – mowa jest bowiem o bilansie ekonomicznym całego zamówienia. Bardzo często mamy także do czynienia z sytuacją, w której inne kryterium będzie niezmienne, by otrzymać usługę o odpowiedniej jakości – szczególnie w przypadku usług niematerialnych, jak je sobie tu roboczo nazwę – choćby doradczych. Nawet stawiając wysokie warunki udziału w postępowaniu przy kryterium najniższej ceny nie zapewnię sobie właściwego poziomu tych usług – bo w dzisiejszych czasach warunki nader łatwo obejść. Inna sprawa, że wkraczamy tu często na teren kryteriów niemierzalnych (bo jeśli zamawiający chce oceniać np. dobór metod realizacji zamówienia, matematyczny wzór w którym porównamy ilość proponowanych metod będzie miał mniej sensu niż merytoryczna ocena, jak zaproponowane metody się nadają do naszego przedmiotu i jak uzasadnia to wykonawca. Oczywiście, to wymaga od zamawiającego wysiłku, to oznacza większe ryzyko po stronie zamawiającego – ale po pierwsze, warto, a po drugie – nie tak powinno być.

Bo trzeba pamiętać, że mamy przepis, który jest tu nader na miejscu. Który zawiera złotą zasadę, wyczerpującą temat naszej dyskusji. Którego nierealizowanie w praktyce powinno zamawiającego zaboleć (ale cóż, z tym jest zdecydowanie kiepsko). Przepisu tego nie znajdziemy w Pzp, bo to nie jego miejsce, ale w ustawie o finansach publicznych: niewinna, obowiązująca „od zawsze” zasada efektywności wydatków publicznych (obecnie: art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych). Nie tylko dotycząca tego, na co wydaje się pieniądze, ale też jak się je wydaje…

1) Przesada w żadną stronę jest niezalecana – w wyroku ETS z 7 października 2004 r. w sprawie C-247/02 (Sintesi) Trybunał słusznie wskazał, że złe są z kolei przepisy nakazujące przy robotach budowlanych stosowanie wyłącznie kryterium najniższej ceny.

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany.